礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源勘查開發事關國計民生和國家安全。在人才、資金、信息、科技、空間五個基本要素齊備的前提下，筆者認為國家還需要制定與礦產資源勘查開發階段相適應的，導向明確、激勵精準、約束有效的經濟政策，以最大限度激活勘查開發效能。
礦產資源勘查開發具有明顯的階段特征
礦產勘查開發可分為基礎地質調查、礦產勘查和礦產開發三個階段，各階段的側重點明顯不同。
基礎地質調查的主要目的是為社會提供基礎地質資料，為勘查尋找靶區，主要產出是地質圖件、基礎數據、致礦異常信息等公共產品。基礎地質調查具有顯著的公益性特征，資金來源主要為財政資金，資金投入總量直接影響工作成果的數量和質量。同時，基礎地質調查獲得的信息越多，對后續工作的指導作用越大。因此，基礎地質調查階段的政策導向，應該是加大資金投入，提高工作程度，為下一步開展工作提供基礎信息。
礦產勘查可分為普查、詳查、勘探三個小階段。普查階段的特征是工程量小、資金需求少、風險大，與初級勘查公司資金實力弱、風險偏好高的特征相適應；詳查和勘探階段工程數量多、資金投入大、風險較低，與大型公司綜合實力強、風險偏好低的特征相匹配。隨著勘查工作不斷深入，初級勘查公司因繼續投入能力不足，通常以出售或股權轉讓等方式將探礦權流轉到大型公司。勘查階段的主要成果為礦產資源儲量數據、報告、圖件等產品，投資收益可通過轉讓探礦權或采礦階段銷售礦產品等方式實現。因此，勘查階段的經濟政策應是降低準入門檻，鼓勵多元進入，規范探礦權有序轉讓。
從投入看，礦產開發資金投入大、回收周期長，投資主體為綜合實力強的企業；從回報看，采礦權人通過銷售礦產品實現收益；從投資風險看，開發階段風險很低，但因礦產品價格波動較大，采礦權人面臨的市場風險較高；從涉及主體看，礦產開發涉及所有者、投資者、所在地居民等多個主體。因此，開發階段經濟政策的核心是處理好不同主體間的利益分配。其中，投資者期望獲得回報，國家需要獲得所有者權益和稅收收入。
制定礦產資源經濟激勵政策是國際通用做法
歐美國家普遍重視基礎地質調查，尤其是地質填圖。例如，美國地質調查局自成立之時即把地質填圖作為重要工作，并通過《地質填圖法案》明確了地質填圖的地位。目前，英國、法國、德國等國家1∶5萬~1∶2.4萬比例尺地質填圖覆蓋率均在80%以上。
目前，國際上在勘查階段普遍不征收相關稅費，并根據資源特點，制定激勵措施。一是制定財政補貼或金融支持政策。例如，加拿大建立了流轉股票制度，允許勘查企業發行股票融資，并將勘查支出流轉給股票購買者，股票購買者的支出用來抵扣其應稅收入。澳大利亞制定了風險性鉆探補貼，取得資格的企業完成相應工作即可獲得補貼，補貼最多可達直接鉆井費用的50%。二是建立風險共擔機制和勘查融資制度。比如日本，政府主要承擔前期風險較大的初級勘查，當發現可供進一步詳查的礦區后，由政府和企業共同出資，或者政府為企業提供勘查補助金，企業投產后上繳一部分生產利潤。日本政府還為企業提供了多種勘查融資方式，促進日本企業海外勘查。
在開發階段，國際上通常征收權利金和礦業年租，并制定各種激勵政策。一是資源耗竭補貼。大型礦業公司每年可從所得中留存一筆資金作為資源耗竭補貼。如在美國，礦業權人可少申報5%~22%納稅基礎的毛收入。二是固定資產加速折舊。為加速企業資金回流，部分國家允許礦山采用加速折舊方式回收投入資金。如加拿大允許礦山從收入中扣除用于開采經營的機器、選廠設施、基礎設施及礦山開拓等投入，折舊年限一般為4~5年。
這些做法，都為我國調整、完善礦產資源勘查開發經濟政策提供了借鑒。那么，目前我國礦產資源勘查開發經濟政策執行現狀如何呢？
首先，基礎地質調查投入持續下滑，礦產勘查活躍度較低。2012年~2021年，我國基礎地質調查投入不斷降低，中央財政投入由36.4億元降至6.17億元，地方財政投入由14.55億元降至6.03億元。同時，受找礦技術難度不斷加大，找礦空間不斷縮小，以及保護區退出和出讓收益前置征收等因素影響，國內礦產勘查活躍度較低。
其次，勘查階段約束機制有待完善。當前，最低勘查投入標準是1998年開始實施的，具體為每平方千米每年2000元~1萬元。顯然，最低勘查投入要求已失去應有的約束作用。在礦業權占用費方面，權益金制度改革中將探礦權采礦權使用費整合為礦業權占用費，但目前仍沿用使用費標準，即每平方千米每年100元~500元，當前的標準未區分探礦權合理持有與非正常持有，無法發揮激勵約束作用。
最后，資源稅和出讓收益對礦產品價格變動的調節力度不足。大多數礦種的資源稅和出讓收益，均在開采階段從價計征。礦產品價格波動對利潤和從價計征的稅費影響巨大，且具有明顯的不對稱性。當礦產品價格升高時，收入增量的絕大部分由礦山企業獲得，所有者權益征收不足；當礦產品價格降低時，銷售收入減少額的絕大部分由企業自行承擔，繼續從價計征資源稅和出讓收益，進一步加重了企業負擔。
構建導向明確、激勵約束并舉的經濟政策體系
基于以上分析，筆者建議：
——基礎地質調查階段加大投入，提高資金使用效率。由中央和地方按照職責分工，共同建立基礎地質調查專項資金，明確資金安排計劃，形成多層級、多渠道資金投入的體制機制。優化資金支出結構，從項目質量、工作進展、經費管理等方面做好資金使用的監督管理，提高資金利用效率。
——勘查階段建立激勵約束并舉的政策體系。一是研究建立勘查成本抵扣機制。參考地質調查項目預算標準，建立包含勘查方法、勘查階段、勘查工作量、價格體系等指標的抵扣標準，并制定切實可行的勘查成本抵扣程序。探索勘查投入抵扣流轉制度，允許探礦權人將其勘查支出流轉給礦山企業，為其礦產勘查進行融資，流轉支出作為礦山企業的支出，抵扣礦山企業的應稅收入。二是研究建立礦產勘查金融支持政策。針對不同勘查階段的風險程度，研究制定詳細的勘查成本補助措施，引入優惠貸款、擔保等融資模式，為探礦權人提供資金支持。三是完善最低勘查投入要求和探礦權占用費制度。綜合考慮經濟增長、價格變動、勘查階段等，修訂最低勘查投入要求。制定占用費標準，區分探礦權持有年限，減免首設5年的探礦權占用費，大幅提高延續時的標準，促進勘查投入和流轉。
——開采階段完善收益分配制度。一是建立適應礦產品價格波動的礦業權出讓收益率評估調整機制。以礦產品價格變動為基礎，定期對收益率的適應性進行評估，適時對收益率進行調整，形成礦業權出讓收益率跟蹤評估和動態調整機制。二是建立資源稅和出讓收益緩繳和減繳機制。加強礦產品價格監測預警，及時調整資源稅和出讓收益征收標準。如當礦產品價格降低到一定值，可考慮減征一定比例資源稅、緩繳出讓收益；當礦產品價格升高后，可恢復資源稅征收，并補繳欠繳的出讓收益。三是建立礦山企業固定資產加速折舊制度。建議將采礦業納入加速折舊優惠范圍，對先進適用技術更新改造、綠色礦山建設過程中形成的固定資產加速折舊，加快企業資金回籠。
（作者單位：中國自然資源經濟研究院 范繼濤 張亞明 卜新蕊）
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